Presentación Los países de nuestra región han mostrado un intenso y persistente interés en los mecanismos de desarrollo económico y las políticas públicas para promoverlo, proceso que ha sido acompañado por la CEPAL desde su fundación, hace ya más de medio siglo. Hoy en día, el debate sobre estos temas se enmarca en el proceso de globalización, que se caracteriza por el contraste entre un inusitado dinamismo en varias de sus dimensiones -sobre todo las económicas, financieras y culturales- y el lento desarrollo de una red de instituciones que permita responder a la mayor interdependencia entre las naciones en diversos planos y corregir progresivamente las acentuadas asimetrías del orden global. En las dos últimas décadas, América Latina y el Caribe apostó con fuerza por la integración en la economía global, ya que fue la región del mundo en desarrollo que adoptó con mayor decisión los programas de liberalización económica. El examen de este período permite valorar algunos logros que fueron muy importantes, pero también identificar rezagos y temas pendientes. La CEPAL sostiene que es necesario construir sobre lo ya conseguido, pero también es preciso superar las brechas existentes y abordar los temas aún no tratados. Los avances que se consigan pueden incluso ser esenciales para consolidar la mayor integración al mundo y para que los costos sociales, económicos y políticos asociados al proceso de reformas económicas no hayan sido en vano. Con este objetivo se hace necesario sustituir la visión que orientó las reformas económicas, y que se resume en el concepto de "más mercado y menos Estado", por una visión que apunte a "mercados que funcionen bien y gobierno de mejor calidad". Este nuevo enfoque, que impone la adopción de políticas públicas activas, capaces de superar tanto las fallas del mercado como las del gobierno, puede ser más "amigable" con el mercado que la visión predominante que motivó las reformas iniciales. Por otra parte, esas políticas públicas activas deben estar amparadas por la legitimidad política que proveen las instituciones democráticas y avaladas por la transparencia hacia los ciudadanos, así como por la eficiencia y eficacia de programas gubernamentales sujetos a procedimientos estrictos de seguimiento y evaluación. Este es el marco general que orienta la propuesta presentada en este documento, en el que se aborda el tema de las estrategias de desarrollo productivo en economías abiertas. Como es tradicional en los textos elaborados por la Secretaría, se ha aplicado un enfoque estructural e integrado. El estudio consta de cinco partes divididas en doce capítulos. En la primera parte (capítulos 1 y 2); se sitúa el análisis de las estrategias nacionales de desarrollo productivo en economías abiertas dentro del actual contexto internacional. Específicamente, en el capítulo 1 se examinan los rasgos básicos de la economía internacional contemporánea y, a continuación, el estado del debate internacional en varios ámbitos que condicionan los márgenes de maniobra de los países para diseñar e instrumentar sus políticas de desarrollo. En el capítulo 2 se describen los rasgos generales del desarrollo de la región al cabo de casi dos décadas de reformas económicas e institucionales; asimismo, se articulan los demás temas examinados en el documento en torno a un marco conceptual del proceso de desarrollo y, por último, se exponen algunos lineamientos estratégicos sobre desarrollo productivo en economías abiertas, organizados alrededor de tres ejes complementarios: inclusión, modernización y densificación de la trama productiva. En la segunda parte (capítulos 3 y 4); se abordan los aspectos del entorno macroeconómico y del sistema financiero más relevantes para el desarrollo productivo, así como los vínculos entre el crecimiento económico, la inversión en infraestructura y el desarrollo sostenible de los recursos naturales. En el capítulo 3 se destaca la importancia de la estabilidad en sentido amplio, como pilar de los procesos de ahorro e inversión y el papel crucial que desempeñan la políticas contracíclicas como mecanismo moderador de los efectos de los choques reales y financieros sobre el crecimiento económico. Otro tema destacado en este capítulo es el desarrollo de nuevos instrumentos y mecanismos para la gestión del riesgo, que posibiliten el financiamiento de la innovación y el acceso al crédito, especialmente a largo plazo, por parte de las pequeñas y medianas empresas. En el capítulo 4 se analizan la inversión en infraestructura y desarrollo sostenible de los recursos naturales. En el primer caso, se describen el balance entre oferta y demanda de infraestructura en los próximos años, los cambios en los modelos público-privados de provisión y los problemas críticos en materia de regulación pública. En el segundo, se evalúa la relación entre estructura productiva, recursos naturales y medio ambiente y los desafíos y oportunidades que se les presentan a los países para un aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales, para introducir innovaciones biotecnológicas y técnicas de producción no contaminantes, y para la producción de bienes y servicios ecológicos y ambientales de valor global. La tercera parte (capítulos 5 al 8); está dedicada al examen de políticas para estimular el desarrollo productivo en economías abiertas. En el capítulo 5 se analiza la importante expansión reciente del comercio exterior de la región, la diversificación de los países de destino y productos y el contenido tecnológico de estos últimos. A continuación, se pasa revista a las restricciones de la normativa internacional y bilateral sobre el uso de instrumentos de promoción de las exportaciones, así como el aporte de diversos instrumentos al mejoramiento del patrón de inserción internacional, incluidos los acuerdos comerciales suscritos para ampliar y asegurar el acceso a mercados, que han ido en aumento en los últimos años. El capítulo 6 contiene una descripción analítica del paso de modelos de política tecnológica basados primero en la oferta y después en la demanda a un modelo basado en la vinculación de oferta y demanda para definir el sendero de desarrollo tecnológico más adecuado a cada contexto productivo. Posteriormente, se propone una tipología de estrategias para promover la innovación, que permite tomar en consideración la amplia variedad de situaciones existentes en la región y, por último, se ofrecen lineamientos que permitirían mejorar la coordinación y la complementariedad entre las diversas políticas de fomento de la innovación y se elabora sobre sus características y contenidos específicos. El capítulo 7 contiene un análisis del desarrollo y la articulación de las capacidades empresariales en el ámbito productivo. Se describe el concepto de proceso empresarial implícito en las acciones y políticas para la creación y modernización de empresas en tres grupos: las grandes empresas más integradas a la economía global, las medianas y pequeñas empresas formales y las microempresas del sector informal. Posteriormente, el análisis se concentra en las diversas medidas de política adoptadas con el fin de estimular la articulación empresarial en sus múltiples dimensiones. Para concluir, en el capítulo 8 se examina el objetivo de fortalecer la estructura productiva, a través de una densificación de la trama productiva, tecnológica y empresarial. Después de presentar una descripción general de las políticas instrumentadas con tales fines en el pasado, se describen las prácticas aplicadas en el marco de las estrategias que están vigentes en la región. Además de analizar algunos aspectos del seguimiento y la evaluación de su instrumentación e impacto, se proponen orientaciones de política para el fortalecimiento de la estructura productiva acordes con las condiciones prevalecientes en la región. La cuarta parte del documento (capítulos 9 y 10); está dedicada al conflicto que han tenido los países de la región para conciliar la flexibilidad que requiere una economía abierta para adaptarse a un entorno siempre cambiante y la protección social que exigen los ciudadanos para protegerse de los riesgos asociados a la reestructuración productiva. En el capítulo 9 se examinan las tendencias y perspectivas de los mercados de trabajo en la región, destacando los cambios en la calidad del empleo. A continuación, se describen la gestación y situación actual de la institucionalidad laboral, y el aporte que puedan hacer las políticas de generación de empleo y de formación profesional al mejoramiento de las condiciones laborales y de seguridad económica de los trabajadores. Por último, se sugiere adoptar medidas que contribuyan a crear condiciones de flexibilidad laboral con protección social, mediante un pacto de cohesión social que garantice responsabilidad fiscal. En el capítulo 10 se amplía el concepto de pacto, añadiéndole una dimensión de dinamismo que permita asegurar la permanente adaptación del sistema educativo a los desafíos de la competitividad. Con tal objeto, se afirma, convendría adoptar medidas destinadas a mejorar la provisión y el financiamiento de los servicios educativos, a fin de ampliar el acceso y elevar la productividad del sector, alcanzar mayores tasas de graduación en el nivel de la enseñanza secundaria, adaptar mejor el sistema educativo a las necesidades del mercado de trabajo y reducir las brechas internacional y social en la aplicación de la informática. En la quinta parte (capítulos 11 y 12); se estudia la relación entre desarrollo económico y modernización de las instituciones y el papel fundamental que podrían cumplir los espacios regionales para ampliar los márgenes de maniobra de los países de la región. El capítulo 11 se inicia con un análisis de la influencia de las instituciones sobre el crecimiento económico y la equidad, seguido de un examen de las instituciones propias de una economía de mercado y de su relación con el cambio institucional. Después de considerar las características que adquiere la morfología de las instituciones en economías abiertas y cada vez más interdependientes, se explora el procesamiento político de las reformas en el marco de las instituciones democráticas. Por último, en el capítulo 12 se examina la situación actual de los procesos de integración en la región. En primer lugar se destaca el importante papel que jugaron las cuatro uniones aduaneras imperfectas en los años noventa, tanto en términos de creación de comercio, incluso con mayor contenido tecnológico, como debido al potencial de cooperación en varios frentes. Se concluye que dichos procesos tendieron a estancarse hacia fines de la década de 1990 y que un número creciente de países ha decidido privilegiar los tratados de libre comercio con países o regiones desarrolladas, a fin de acceder a los respectivos mercados. Finalmente, se hace referencia a las alternativas de política que enfrentan en este contexto los países de la región. Esperamos que las propuestas incluidas en este trabajo motiven a la reflexión sobre un tema de gran actualidad y trascendencia política, económica y social y que, al mismo tiempo, estimulen el debate en el marco de este trigésimo período de sesiones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. José Luis Machinea Secretario Ejecutivo